(مشروطیت تا جمهوری اسلامی)
پیشگفتار
طی صد و پنجاه سال گذشته جهان شاهد تلاشهای مستمر، جانکاه و غرورآفرین ایرانیان برای ایجاد دولت مدرن و توسعه اقتصادی بوده است. اما این تلاشها با ناکامی های متعددی مواجه شده اند. در این روند تحولات و تراژدیهای سترگی صورت گرفته و ایرانیان بهای سنگینی را با جان و مال خود هزینه کرده اند. شکست اصلاحات امیرکبیر، ناکامی انقلاب مشروطه، تاسیس سلسله پهلوی، شکست نهضت ملی دکتر محمد مصدق و انقلاب اسلامی 1357، تنها چند نمونه از تلاشها و ناکامی های بزرگ ایران در راه مبارزه برای توسعه اقتصادی و سیاسی است.
بی شک دلایل این ناکامیها متعدد و بسیار پیچیده اند. اما شناخت نهاد دولت مدرن، درک رابطه آن با روند توسعه اقتصادی و بررسی موانع تکوین دولت مدرن و توسعه اقتصادی در ایران، میتواند به دریافت علل این ناکامی ها کمک کند و راه توسعه اقتصادی وسیاسی ایران را هموار سازد.
دولت مدرن
دولت مدرن یکی از دست آوردهای مهم مدرنیته است که بر پایه سه اصل فردگرایی، خردباوری و دنیاگرایی استواراست. دولت مدرن، دولتی مدنی است که خردباوری، جدایی نهاد دولت از نهاد دین، حکومت قانون، قرارداد اجتماعی، مصالح عمومی، جامعه مدنی، شهروندی، فردیت و پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه مدنی مشخصه ها و مفاهیم پایه ای آن میباشند.
اقتدار، حاکمیت و مشروعیت دولت مدرن از اراده مردم برمیخیزد و برپایه قرارداد اجتماعی و قوانینی که در چارچوب مصالح عمومی تدوین شده اند استوار است. دولت مدرن، دولت قانون و شهروندان است، نه دولت رعایا یی که پیرو فرمانهای پدرانه شخص رهبر میباشند. در دولت مدرن، قدرت غیرشخصی است، یعنی قدرت براساس قانون، ازطریق کانالهای بوروکراتیک و براساس ضوابط تعیین شده اعمال میشود و نظم حاکم، نظمی است که در آن قانون فرمان میراند نه شخص. به عبارت دیگر، قدرت متعلق به پست ها است، نه اشخاص و حدود اختیارات و مسئولیتهای پست ها توسط قانون تعیین و کنترل میشوند. اقتدار دولت مدرن محدود به عرصه عمومی است و به عرصه خصوصی گسترش نمی یابد.
در دولت مدرن رابطه ای ارگانیک، متقابل و پردامنه بین نهاد دولت و نهادهای جامعه مدنی وجود دارد. به عبارت دیگر، دولت مدرن برفراز جامعه قرار ندارد، بلکه به لحاظ اقتصادی، سیاسی و اجتماعی به آن وابسته است. جامعه مدنی نیز به نوبه خود به یاری نهاد دولت نیازمند است تا فعالیت نهادهای آنرا هماهنگ سازد و روند شکل گیری و توسعه آنها را تسهیل نماید. این وابستگی های نهادی که دارای جنبه های متعدد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی میباشند به نهاد دولت امکان میدهد تا بتواند جامعه را به نحوی کارآمد مدیریت و رهبری کند و به جامعه مدنی اجازه میدهد تا بتواند قدرت نهاد دولت را به نحوی موثر مهار کند و نظارت دموکراتیک خود را بر آن اعمال نماید. به دلیل این ویژگی ها، دولت مدرن، در مقایسه با دولت پیشا مدرن، از ظرفیت بسیار بیشتری در اجرای اهداف خود برخوردار میباشد.
دولت مدرن و توسعه اقتصادی
ملاحظات نظری و تجربی، هر دو حاکی از آنند که بین تکوین دولت مدرن و توسعه اقتصادی همبستگی متقابل، ارگانیک و نیرومندی وجود دارد. به لحاظ تاریخی، دولت مدرن اساسا در روند انقلاب صنعتی و زایش سرمایه داری شکل گرفت و به نوبه خود نقش مهمی در شکل گیری و شکوفایی نظام سرمایه داری ایفا نمود. دولت مدرن با ایجاد یک نظام سیاسی یکپارچه و مرکزی، استقرار حکومت قانون، غیر شخصی و مقید کردن قدرت به قانون، ایجاد یک بوروکراسی مرکزی و کارآمد، تحکیم وحدت ملی، گسترش زبان و فرهنگ مشترک، یکسان سازی استانداردها و قوانین، ایجاد بازار ملی فراگیر، ایجاد نظام حقوقی و تضمین کارکرد بازار در چارچوب قوانین، ایجاد نهادها وساختارهای لازم برای کارکرد بازار، تنظیم و هماهنگ سازی فعالیتهای بازار و تامین محیط امن و با ثبات برای سرمایه گذاری، نقشی حیاتی در توسعه اقتصادی جهان نوین ایفا نموده است.
از سوی دیگر، ملاحظات نظری و تجربی، هر دو حاکی از آنند که مداخله بیش از اندازه و نسنجیده دولت در امور اقتصادی به صورت مانعی در برابر توسعه اقتصادی عمل میکند. سیطره نهاد دولت بر اقتصاد، انگیزه فردی برای بهبود کارآیی را از بین میبرد، انظباط مالی کل سیستم را تضعیف میکند و به فعالیتهای غیر مولد و اتلاف انبوه منابع می انجامد. در حوزه علم اقتصاد و علوم سیاسی و اجتماعی نظرات متعددی مطرح شده اند که بر خطرات مداخله گسترده دولت در امور اقتصادی تاکید دارند. بر اساس نظریه «کارفرما – کارگزار»، بوروکراتها و کارمندان دولت مانند عاملین بخش خصوصی، درپی حداکثرسازی منافع اقتصادی خود میباشند و به دلیل توزیع نابرابراطلاعات بین مردم (کارفرما) و بوروکراتها (کارگزاران) و اطلاعات بیشتر بوروکراتها درمورد موسسات دولتی، عامه مردم نمیتوانند برعملکرد بوروکراتها نظارت موثری داشته باشند. لذا، مداخله دولت در اقتصاد با سرعت به ابزاری در دست بوروکراتها برای تامین منافع شخصی تبدیل میشود. بر اساس نظریه رانت خواری، مداخله نادرست دولت دراقتصاد، افراد جامعه را ترغیب میکند تا جهت تاثیرگذاشتن برتصمیمات بوروکراتها و کارمندان دولت بخشی ازمنابع جامعه را صرف فعالیت های غیرمولد، برای مثال پرداخت رشوه به بوروکراتها و کارمندان دولت جهت دورزدن موانع ایجاد شده، نمایند که خود موجب اتلاف منابع و گسترش فساد میشود. از سوی دیگر، بر اساس نظریه تصلب نهادی، مداخله دولت در امور اقتصادی موجب پیدایش انعطاف ناپذیری ساختاری وتصلب نهادی دربازار شده، مانع ازعملکرد بهینه بازار میشود که دربلند مدت به تخصیص نامطلوب منابع میانجامد. بالاخره، بر اساس نظریه معروف به مکتب اتریشی ها، در یک جهان بغرنج، با متغیرهای اقتصادی بیشمار که دایم درحال تغییراند و نا اطمینانی قابل توجهی پیرامون ارزش آتی آنها وجود دارد، مقدارداده ها و اطلاعاتی که برای مداخله موثردولت درامور اقتصادی لازم میباشد، آنقدرزیاد است که این امر را عملا غیرممکن میسازد.
نظریه های بالا، همراه با تجربه کشورهای متعدد به صراحت نشان میدهند که مداخله دولت در امور اقتصادی میتواند دارای پیآمدهای منفی گسترده ای باشد. اما ازاین مشاهدات نمیتوان نتیجه گرفت که مداخله دولت در امور اقتصادی اساسا و همیشه نادرست و مضر است. زیرا این امر به برداشت یک بعدی و ساده ای از پدیده دولت میانجامد و ضرورت مقابله با نارسایی های اقتصاد بازار آزاد را نادیده میگیرد. تجربه تکوین و توسعه اقتصاد آزاد مبین آن است که اولا نارسائی های بازار واقعی است و رفع آنها مستلزم مشارکت نهاد دولت است. دوما، توقف مداخله دولت در امور اقتصادی خود به خود به پیدایش و شکوفایی اقتصاد آزاد نمی انجامد. بلکه انجام این امرمستلزم رهبری و شرکت فعال دولت درایجاد نهادهای لازم برای پاگیری و رشد سالم اقتصاد آزاد است. درمجموع، نهاد دولت دارای نقشی پایه ای و انکارناپذیر در امر توسعه اقتصادی است که موارد عمده آن عبارتند از ایجاد چارچوب حقوقی، تضمین عملکرد بازار درچارچوب قانون، رفع نارسایی های بازار، نهاد سازی، هماهنگ سازی نهادها، تنظیم اقتصاد کلان، ارائه چشم انداز استراتژیک، مدیریت پروسه تحولات ساختاری، تنظیم تنشهای ناشی از تحولات ساختاری و تهیه و اجرای دستور کار اجتماعی.
مداخله دولت در امور اقتصادی هنگامی موفق و مطلوب خواهد بود که برپایه استراتژی روشنی استوار باشد که بتواند از خطر رشد کنترل نشده دولت جلوگیری کند و پیآمدهای نامطلوب مداخله دولت در امور اقتصادی را به حداقل برساند. این امر مستلزم طراحی درست مداخله دولت دراقتصاد و استفاده ازمکانیزم های موثر، جهت کنترل وحفظ دیسیپلین نهاد دولت است. موفقیت در این کار به نوبه خود به ساختار سیاسی جامعه بستگی دارد. در مجموع، انجام این مهم درچارچوب یک نظام سیاسی دموکراتیک آسانتر و امکان پذیرتر است.
شناخت ساختار و ویژگی های دولت مدرن و دریافت رابطه متقابل بین دولت مدرن و توسعه اقتصادی، شاخصهای مناسبی برای بررسی علل عقب افتادگی سیاسی و اقتصادی ایران بدست میدهند. به باور بسیاری از نظریه پردازان دلیل عقب افتادگی سیاسی و اقتصادی ایران را میبایست در ویژه گی های ساختار قدیم قدرت در ایران وعواملی که موجب تداوم آن شده اند جستجو کرد.
ساختار قدرت در ایران قدیم
در مورد ساختار قدرت در ایران قدیم، یعنی ساختاری که تا پیش از مشروطیت وجود داشت، نظریات متفاوتی مطرح شده اند، مانند نظریه های شیوه تولید آسیایی، استبداد شرقی، فئودالیسم ایرانی، استبداد ایرانی و پاتریمونیالیسم سنتی. اما این نظریات، علیرغم تفاوتهایشان دارای وجوه مشترک قابل توجهی میباشند. بر اساس این نظریه ها، برای ساختار قدرت در ایران قدیم میتوان مشخصات زیر را برشمرد:
سلطنت امری مقدس است که مشروعیت وحقانیت آن از منبع الهی ناشی میشود. به عبارت دیگر، نهادهای دین و دولت، اخلاق و سیاست در هم آمیخته اند و منشا قانون الهی است، نه رای و اراده مردم.
قدرت سیاسی، مطلقه است، به این معنی که نهاد موثری برای نظارت بر آن وجود ندارد.
3. سلطنت خودکامه است، به این معنی که قدرت نه تنها مطلق، بلکه همچنین کاملا شخصی است و بر اساس قوانین مشخصی اعمال نمیشود.
سلطنت پدرانه است، به این معنی که مردم قاصر و ناتوان از تشخیص مصالح و اداره امور خود قلمداد میشوند.
5. اعمال قدرت و واگذاری وظایف و امتیازات بر اساس دودمانگرایی، مناسبات خویشاوندی و قبیله ای انجام میپذیرد. در راس دستگاه دیوان سالاری، شخص رهبر قراردارد که به هر مقام و هر اداره به صورت ملک خصوصی خود مینگرد.
6. مرزمیان قلمرو زندگی خصوصی وعمومی مغشوش و درهم آمیخته است و حوزه خصوصی از مداخله نهاد دولت مصون نیست.
7. مالکیت خصوصی ضعیف است و تحت استیلای نهاد دولت قرار دارد.
8. اقتصاد دولت بر پایه خراج گیری استوار است.
9. به لحاظ اجتماعی، اگرچه طبقات متعددی در جامعه وجود دارند، اما به دلیل فقدان مصونیت و امنیت اجتماعی و حقوق گروهی، همه ضعیف و وابسته به نهاد دولت اند.