پیش گفتار
با توجه به اینکه استان خراسان شمالی استان تازه تاسیس بوده و دستگاههای اجرایی (ادارات کل) هنوز آن سازماندهی یا چارت تشکیلاتی اداری مناسبی نداشته و همچنین عدم داشتن نیروهای با تجربه که و متخصص انجام وظیفه می نمائید و مورد مهمتر اینکه نبود یک کارشناسان بودجه در خصوص تنظیم برنامه مالی؛ بودجه مال دستگاه اجرایی(ادارات کل) ما را برآن داشت تا این معضل بزرگ را بر طرف نموده و برای‌هرچه بهتر و تسهیل در کار بودجه ریزی دستگاه دولتی مجموعه‌ای را تحت این عنوان تهیه نمائیم و جای آن دارد که از مدیر کل پزشکی قانونی استان آقای دکتر جواد سالاری که ما را در تهیه این مجموع تشویق نموده اند قدر دانی می نمائیم.
مجموع حاضر نتیجه4 ماه تلاش و1 سال تجربه تهیه کننده و نظر کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در امور بودجه است که ابعاد کاربردی آن در قالب معیارهای علمی آمیخته شده است و محتوی این مجموعه در جهت تفکر سیستمی به صورت طبقه بندی ارائه شده و جنبه اجرائی و کاربردی دارد و برای کارشناسان بودجه دستگاه اجرای (ادارات کل) مفید و با جملاتی ساده و روان تشریح شده است واز تکنولوژی خاص در فرهنگ بودجه نویسی دستگاه دولتی(ادارات کل) برخوردار واز دیدگاه مسائل حقوقی و قانون بودجه به آن نگریسته شده است.
فصل اول:
- در این مجموعه از نظام مالی‌کشور در بحث‌مقدمه‌به تاریخچه بودجه ایران پرداخته‌شده‌است. پس از تعاریف بودجه فقط یک مورد که جامع و مانع باشد اشاره شده است.
- در بحث ارتباطات بین واحد بودجه با سایر واحدهای اداری در جهت کسب اطلاعات در تدوین بودجه دستگاه اجرایی (اداره کل) به صورت روشن وگویا موارد مورد نظر تشریح شده و همچنین نمونه‌ای از بخشنامه بودجه تصویب‌نامه هئیت محترم دولت که اساس و پایه بودجه‌ریزی می باشد آورده شده و افزایش که در آن اعلام شده تاثیرش بر اقلام حقوق و مزایا ذکر شده‌است.
فصل دوم:
- موضوع طبقه بندی هزینه‌ها، هزینه‌های پرسنلی، اداری، سرمایه ای، بصورت کامل به آن اشاره شده و در مواردی هر هزینه را بصورت مختصری تشریح و ذکر و تعیین شده و بعد از طبقه‌بندی هزینه های دستگاه اجرایی بصورت مجزا طبقه بندی وآورده شد.
فصل سوم:
- موضوع بعدی در خصوص تنظیم، تصویب، کنترل و نظارت بر بوجه دستگاه اجرایی مختصری اشاره شده و بعد از آن انواع نظامهای بودجه ریزی ذکر و تشریح شده و مختصری در خصوص نحوه تخصیص اعتبارات که دستورالعمل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور است آورده شد و در بحث آخر نمونه محاسبات بودجه دستگاه اجرایی تهیه و تنظیم شده است.
فصل اول
تاریخچه بودجه
تهیه و تنظیم بودجه با پیدایش دولتها همراه بوده است‌و در ایران سابقه طولانی برای شکل‌گیری اولیه آن وجود دارد ایرانیان در کشورداری و ترتیب دفاتر دیوانی و گرفتن باج و خراج و عوارض گمرکی و اجرای اصول مالی تجربه داشته اند بسیاری از ملتها ترتیب کارهای دیوانی را از ایرانیان آموخته اند ولی در تاریخ مالیه اقتصاد کهن ایران بدرستی پژوهش نشده است بطوری که گشایش مجلس شورای ملی و امور مالی کشور بطرز خاصی اداره می شد. بودجه مرکز شهرستانها توسط مستوفیان[1] زیر نظر وزیر مالیه تنظیم می گردید.
بعد از مشروطیت تا سال1351سازمان متولی تنظیم آن با تغییرات اسم و نام با اصلاحات فراوان متناوب بودجه برنامه های کامل را ارائه داد تا اینکه در سال 1374 سازمان برنامه بودجه با بررسی جامع نظام بودجه وزیر کشور تحول عظیم بر بهبود سیستم نظام مالی پدید آورد.
تعریف
بودجه: کلمه بودجه از زبان فرانسه ریشه گرفته و سپس در زبان انگلیسی و فارسی وارد شده و معنای لغوی آن کیف یا کیسه چرمی کوچک می باشد که صورت دریافتها و پرداختها را در آن قرار می دهند.
برای بودجه از دیدگاههای ارتباط با عوامل مختلف از جمله اقتصاد- اجتماع- مدیریت- حقوق- قانون- سیاست می توان تعاریف مختلفی ارائه داد.
از جمله می توان آنرا یک طرح مالی یا ابزار مدیریتی یا برنامه مالی یا سیاست و نظارت مالی اقتصادی عنوان نمود به هر حال تعریفی که از بودجه ارائه بطوری که جامع و مانع بودن آن نیز مطرح می شود بدین گونه است.
بودجه یک برنامه مالی است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای منجر به سیاستها و هدفهای قانونی می شود.
ابتدا ارتباط واحد بودجه را در ارتباط با واحدهای دیگر (درونی) دستگاههای اجرای مطرح نمود و یک کارشناس بودجه در تهیه و تنظیم بودجه یک دستگاه اجرائی چه نکاتی را باید مدنظر قرار دهد.
اهمیت و جایگاه و نقش واحد بودجه در یک دستگاه و ارتباط آن و با واحدهای دیگر (درون سازمانی) بودجه هر دستگاه از یک یا چند برنامه تشکیل شده است و تشکیلات هر دستگاه از یک یا چند شاخه معاونت پدید آمده است. اگر هر یک از برنامه ها که به منزله یک کانال اعتباری هستند در مقابل یکی از شاخه های معاونت که قسمتی از عملیات اجرایی را عهده دار هستند، قرار می گیرد به نحوی که عملیات انجام شده قابل اندازه‌گیری باشد قادر خواهیم بود فایده و هزینه را نیز اندازه بگیریم و قیمت تمام شده هر یک از اجزاء حجم کار را از جهت کمی تعیین نمائیم که در این خصوص تعیین واحد حجم کار نهایت اهمیت را دارد و معمولا تعیین آن متکی به تجربیات فنی در رشته مربوط خواهد بود. انطباق برنامه‌های بودجه‌ای با شاخه‌های معاونت اولین گام در حرکت بودجه نویسی است.
این نظام وقتی دچار دگرگونی میشود که برای سازماندهی غلط بدون توجه به برنامه‌های بودجه‌ای یکی از شاخه های معاونت از دو یا چند برنامه با یک از برنامه ها به دو یا چند شاخه معاونت سرویس دهند.
البته ممکن است یک یا چند واحد از شاخه معاونت از یک برنامه تغذیه یا واحدهایی از معاونتها از یک برنامه سرویس مالی بگیرد و یا اشکال مختلف دیگری که همگی از افسار گسیختگی نظام سازمانی حکایت می نماید که در این شرائط واحد حجم کار و حاصل حجم کار، فایده و هزینه قابل تقویم و اندازه گیری نخواهد بود. در این سازمان به جای آنکه کارها گردش طبیعی اداری را داشته باشند کارکنان اداری با کار در گردش خواهند بود تا کار اداری انجام شود. لذا در تشکیلات اداری باید دقت شود که کانالهای اعتباری حتی المقدور در مقابل شاخه های معاونت قرار بگیرند به نحوی که پول مشخص به فرد مشخص بابت کار مشخصی اعطا گردد تا فایده و هزینه قابل اندازه‌گیری باشد. البته در برابر تعداد شاخه‌های معاونت امکان ایجاد برنامه‌های بودجه‌ای مقدور نیست و این عمل حکایت از آن دارد که تعدد شاخه های معاونت ضرورت نداشته است و در هم قابل انطباق و ادغام هستند لیکن عکس این مسئله نیز صادق نیست یعنی تعدد برنامه های بودجه ای در یک دستگاه در مقابل تعداد معدودی از شاخه های معاونت حکایت از آن دارد که حجم عملیات دستگاه به اندازه ای نیست که نیازمند ایجاد پست معاونت باشد لیکن از آنجایی که برنامه ها (کانالهای اعتباری) از وظائف دولت محسوب می شوند. دستگاه های اجرایی به منزله پیمانکار دولت هستند لذا اندازه‌گیری اعتبار و حجم عملیات دولت در هر یک از دستگاههای اجرایی هر چند ناچیز باشد نباید در یکدیگر ادغام گردند موجبات تداخل عملیات دولت را فراهم آورند زیرا به منزله موجی هستند که در آب ساکن ایجاد و در نهایت در جداره ها خنثی می شوند این مسئله در مورد دستگاههای اجرایی که دارای واحدهای استانی هستند مصداق دارد و نباید به علت کوچک بودن حجم عملیات آنها عملیات ناهمگن را در یکدیگر ادغام و به اصلاح یک کاسه و از تعدد برنامه ها صرفه جویی کرد زیرا آنها همان مجموعه وظایف همگن هستند لیکن اعتبار و حجم عملیات آنها ناچیز است
هر دستگاه اجرایی حداقل باید دارای دو برنامه باشد یکی برنامه خدمات فنی و دیگری برنامه خدمات اداری تا سهم کارهای اصلی از کارهای پشتیبانی و تفکیک و عملیات و حجم اعتبارات قابل کنترل باشند.
چگونگی برآورد اعتبارات در قالب برنامه ها
گفتیم که برنامه‌ها ضمن آن که به منزله یک کانال اعتباری هستند قسمتی از وظایف دولت را بعهده دارند و غالباً این کانال اعتباری اندام تشکیلاتی یکی از شاخه های معاونت را تغذیه می‌نماید و در مقابل آن شاخه معاونت دولت را بعهده دارد. این عملیات بوسیله پرسنل تحت پوشش آن معاونت انجام می گیرد لذا اعتبار هر برنامه علاوه به هزینه های پرسنلی شامل هزینه های تبعی پرسنل مذکور نیز می گردد. به نحوی که تصویر گویایی از قیمت تمام شده عملیات را نشان دهد این نکته قابل اهمیت است که آن قسمت از هزینه های تبعی که به طور مشخص و مجزا قابل تخمین هستند بر حسب مواد هزینه در قالب هر برنامه تعیین می گردند و آن قسمت از هزینه های عمومی که قابل تمیز دادن از سایر برنامه ها تعیین می گردند و آن قسمت از هزینه های عمومی که قابل تمیز دادن از سایر برنامه‌ها نیستند کلاً باید در برنامه خدمات اداری منظور گردند مانند هزینه‌های اجاره یا سوخت حرارتی یا آب و برق مصرفی و لوازم التحریر و امثالهم لیکن چنانچه یکی از شاخه های معاونت در ساختمان دیگری خارج از واحد اداری اصلی استقرار داشته باشد، هزینه های اجاره ساختمان و سوخت حرارتی و آب و برق آن ساختمان نیروی انسانی به حد وفور وجود دارد به منظور برآورد هزینه های پرسنلی هر برنامه بر اساس احکام کار گزینی و شغلی که آن پست را اشغال نموده است معیار بر آورد هزینه پرسنلی قرار خواهد گرفت بدیهی است که مشاغل آبدارچی، نامه رسان، پیشخدمت و امثالهم که در شاخه معاونت اداری و مالی قرار دارند علی رغم سرویس خدماتی به سایر شاخه معاونتهای دیگر نباید در آن برنامه منظور شود. زیرا همواره این مشاغل بنابر تبع خدماتی بودن آنها قابل تعویض و تبدیل هستند لذا این مشاغل باید در برنامه خدمات اداری اعتبارات آنان منظور شود. به طور کلی هر شاخه از معاونت که عمل تشخیص و تعهد را انجام می دهد اعتبار آن حسب مورد باید در همان برنامه منظور گردد.
ارتباط واحد بودجه با واحد حسابداری
به منظور دسترسی به اطلاعات و عملیات اجرایی دستگاه و چگونگی از مبالغ هزینه شده بر حسب کمیتهای مقداری ایجاب می نماید هزینه هر واحد از حجم کار را از سیستم حسابداری دستگاه استخراج و از کنترلها محدودیتهای اعتباری در هر برهه از زمان آگاهی یافت. این محدودیتها بر اساس برنامه های مدون تنظیم و برای اجرای انها اعتبارات مشخصی اختصاص می‌یابد به نحوی که اعتبارات در برابر عملیات قرار گیرد برای آن که از عملکرد اعتبارات در رابطه با عملیات آگاهی مستمر داشته باشیم و در هر مرحله از چگونگی اعتبارات مصرف شده در برابر عملیات انجام شده آگاه باشیم و به موقع بنابر اصل انعطاف پذیری تغییرات در اعتبارات در قالب برنامه ها به منظور انجام بهتر عملیات داشته باشیم رعایت مراحل اجرایی زیر در هر سازمان توصیه می شود:
1- واحد بودجه، برنامه های بودجه ای را باید در برابر شاخه های معاونت قرار دهند که بحث مفصل آن در ارتباط بودجه و تشکیلات بیان می شود.
[1] - سابقه مستوفیان به دوره سلجوقیان می رسد- قبل و بعد از این دوران تا زمان قارجاریه به عناوین دیگری وجود داشت.