مقدمه
با توجه به این که بودجه دولت یکی از مهم‌ترین اسناد مالی کشور است، چه‌قدر درباره آن اطلاع دارید؟ چه قدر با جهت‌گیری‌های اصلی و نیز با جزئیات بودجه آشنایی دارید؟ پاسخ به سؤالاتی از این نوع مستلزم آشنایی با بودجه است. بودجه سندی نیست که همگان به آسانی بتوانند اطلاعات مورد نیاز خود را از آن به دست آورند، حتی آن دسته از افرادی که با مسائل مالیه عمومی آشنا هستند از جمله کارمندان و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی. این گزارش تلاشی جهت آگاهی شهروندان از ساختار بودجه و نیز اطلاعات لایحه بودجه سال 1383 کل کشور است. هدف از این راهنما ارائه خلاصه اطلاعاتی است که مطالعه آن می‌تواند موجب شناخت بیش‌تر از بودجه دولت و مسائل آن باشد.
نحوه تدوین این راهنما به گونه‌ای است که شهروندان را گام به گام با تمامی مراحل شکل‌گیری بودجه آشنا کرده و در مورد بخش‌های مختلف بودجه اعم از چگونگی کسب درآمد توسط دولت، چگونگی و موارد هزینه دولت، قرض‌های دولت و غیره، اطلاعاتی خلاصه شده ارائه می‌کند.
بودجه چیست؟
بودجه در ساده‌ترین تعریف، سندی مالی حاوی پیش‌بینی درآمدها و هزینه برای یک دوره مشخص است. به مانند خانوارها و شرکت‌ها، دولت نیز برای درآمدها و مخارج خود برنامه‌ریزی می‌کند. در واقع سند بودجه دولت عبارت است از:
الف) برنامه‌هایی برای میزان و نحوه خرج کردن پول توسط دولت،
ب) برنامه‌ای برای کسب درآمد به منظور تأمین هزینه فعالیت‌های دولت،
ج) برنامه‌ای برای استقراض دولت و نحوه بازپرداخت آن: ممکن است دولت برای پوشش هزینه‌های خود استقراض کند. به عبارت دیگر ممکن است مجموع مخارج دولت از درآمدهای آن در یک سال بیش‌تر باشد و دولت جهت تأمین بخشی از مخارج خود از مراکز داخلی یا خارجی استقراض کند. از سوی دیگر ممکن است دولت در نظر داشته باشد بخشی از بدهی‌های خود (اصل بدهی یا بهره آن‌ها) را در سال جاری پرداخت کند.
د) عملیاتی کردن برنامه میان مدت توسعه در سال جاری: زمانی که برنامه توسعه داریم بودجه سالانه در واقع برنامه سالانه دولت جهت اجرایی کردن برنامه توسعه و تحقق اهداف برنامه در سال موردنظر است. لذا باید بین اهداف برنامه توسعه و بودجه سالانه ارتباط متناسبی برقرار باشد.
ه) برنامه‌ای برای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و استانی: میزان و نحوه اختصاص بخشی از اعتبارات دولت به استان‌ها به ویژه اعتبارات عمرانی، بیانگر میزان توجه دولت به مناطق مختلف است.
و) بودجه بازتاب تمایلات دولت و مجلس به مطالبات رأی‌دهندگان است.
ز) بودجه دولت مبین گستره و حوزه‌های دخالت و حضور دولت در اقتصاد و جامعه است.
از نظر شکلی بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است. بودجه عمومی دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضاییه، و سایر نهادهای عمومی غیردولتی) است. بودجه شرکت‌های دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است. بودجه کل کشور برای سال 1383 به میزان 1.069.537میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به قانون بودجه سال 1382 حدود 5/10 درصد افزایش نشان می‌دهد. از این میان بودجه عمومی دولت 509.131میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به سال 1382 حدود 7/16 درصد رشد نشان می‌دهد. بودجه شرکت‌های دولتی نیز 4/23 درصد در سال 1383 نسبت به سال 1382 رشد یافته است. سهم بودجه عمومی دولت از بودجه کل کشور در سال 1383 حدود 6/47 درصد است که نسبت به سال 1382 حدود 6/2 درصد افزایش یافته است.
سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی (تولید ناخالص داخلی شاخصی از اندازه اقتصاد کشور است) در سال 1381 بیش از 75 درصد است. این در حالی است که در سال‌های 1379 و 1380 این سهم به ترتیب 62 و 68 درصد بوده است. رشد سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی نشان دهنده افزایش حضور و دخالت دولت در اقتصاد کشور است (جدول 1).
منابع دولت از چه طریقی به دست می‌آید و کجا و چگونه هزینه میشود؟
یک خانواده متوسط شهری را در نظر بگیرید. پدر و مادر همواره بخشی از اوقات خود را صرف بررسی بودجه خانواده می‌کنند. آن‌ها درباره میزان و چگونگی وصول درآمد ماهانه یا سالانه خود و چگونگی و نحوه هزینه برای غذا، پوشاک، مسافرت، تحصیل و غیره و چگونگی پس‌انداز بخشی از درآمدهای‌شان بحث می‌کنند. اگر آن‌ها پول کافی برای پرداخت برخی از هزینه‌های‌شان را نداشته باشند، مجبورند برخی از آن‌ها مانند رفتن به رستوران، سینما یا سایر هزینه‌های غیرضروری را کاهش دهند.
آن‌ها همچنین درباره کسب درآمد بیش‌تر از طریق ساعت کار بیش‌تر یا به دست آوردن کار دیگر باید تصمیم‌گیری کنند. اگر آن‌ها نتوانند درآمد بیش‌تری کسب کنند یا هزینه‌های خود را کاهش دهند باید درباره قرض گرفتن (وام گرفتن) تصمیم‌گیری کنند.
از طرف دیگر اگر درآمدهای خانواده از نیازها و هزینه‌هایش بیش‌تر باشد آن‌ها ممکن است پول اضافی‌شان را صرف بهبود وضعیت فعلی‌شان یا ارتقا سطح برخی از نیازهای‌شان نظیر تعویض وسایل منزل، تعویض یا تعمیر خانه یا ارتقای ماشین خود کنند.
دولت نیز مانند خانواده‌ها که برای درآمدها و مخارج خود و نحوه تخصیص درآمدها برنامه‌ریزی می‌کنند، برنامه‌ریزی مشابه اما در سطح وسیع‌تری انجام می‌دهد. براساس پیش‌بینی‌های هیأت دولت و تصویب مجلس میزان درآمدهای دولت و محل تأمین آن‌ها و تعیین و محل و چگونگی هزینه و تخصیص این منابع نیز متناسب با اهداف تعیین شده مشخص میشود.
اهدافی که دولت در برنامه‌ریزی‌ها مدنظر قرار می‌دهد، اهدافی است که در راستای توسعه و افزایش سطح رفاه اقتصادی اجتماعی کشور بوده و عموماً در قالب اهدافی مانند تأمین اجتماعی، آموزش و بهداشت عمومی، تأمین امنیت، وضع و اجرای قوانین، حمل و نقل، تکنولوژی، ارتباطات و غیره در بودجه‌های سالانه در نظر گرفته میشود.
اگر درآمدهای دولت بیش‌تر از هزینه‌هایش باشد، یعنی با مازاد بودجه مواجه باشد، نه تنها بخشی از این مازاد را در مخارج جدید سرمایه‌گذاری می‌کند، بلکه بخشی از بدهی‌های گذشته را نیز پرداخت می‌کند. در صورتی که دولت با کسری بودجه مواجه شود، یعنی هزینه‌هایش بیش‌تر از درآمدهایش شود، به مانند خانواده باید درباره افزایش درآمدهایش (از طریق افزایش مالیات‌ها)، یا کاهش هزینه‌هایش یا استقراض تصمیم‌گیری کند. در ادامه درباره میزان و چگونگی کسب منابع دولت از طریق اخذ مالیات‌ها، فروش نفت، فروش شرکت‌های دولتی، استقراض و غیره و همچنین میزان و نحوه خرج این منابع در امور دفاعی، اجتماعی، عمومی و اقتصادی که در لایحه بودجه سال 1383 کل کشور پیش‌بینی شده است، صحبت می‌کنیم.
الف) منابع دولت از چه طریقی به دست می‌آید، در کجا و چگونه هزینه میشود؟
اقلام عمده منابع بودجه عمومی دولت عبارتند از: درآمدهای مالیاتی، فروش نفت، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و استقراض. در لایحه بودجه سال 1383 پیش‌بینی شده که 509.131 میلیارد ریال منابع کسب شود که در این میان سهم عمده‌ترین اقلام درآمدهای دولت عبارت است از: درآمدهای مالیاتی 9/18 درصد، سهم درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 3/22 درصد، سهم فروش نفت 8/28 درصد، فروش شرکت‌های دولتی 3/4 درصد و سهم استقراض 7/10 درصد است.
لازم به ذکر است که درآمدهای مالیاتی شامل مالیات بر شرکت‌ها، مالیات بر درآمد، مالیات بر ثروت، مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات میشود. درآمدهای حاصل از مالکیت دولت اقلامی مانند سود سهام شرکت‌های دولتی، بهره وام‌های دولت، سود حاصل از سرمایه‌گذاری در خارج از کشور را دربرمی‌گیرد. استقراض نیز شامل فروش اوراق مشارکت (استقراض از مردم) استفاده از تسهیلات خارجی (استقراض از خارج) و استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی (استقراض از نسل‌های آینده) است.
درآمدهای مالیاتی یکی از باثبات‌ترین و اصلی‌ترین درآمد دولت‌ها محسوب میشود که در اکثر کشورها، به ویژه کشورهای توسعه یافته، مهم‌ترین جزء منابع دولت است. به عنوان مثال در امریکا بیش از 95 درصد درآمدهای دولت، درآمدهای مالیاتی است. اما در ایران سهم درآمدهای مالیاتی در سطح پایینی است. روند سهم درآمدهای مالیاتی از منابع دولت نشان می‌دهد که این سهم از حدود 30 درصد در سال 1380 به 23 درصد در سال 1381، 5/17 درصد در سال 1382 و 9/18 درصد در سال 1383 رسیده است.
مقایسه اقلام منابع دولت در لایحه بودجه سال 1383 با قانون بودجه سال 1382 نشان می‌دهد که در سال 1383 نسبت به سال 1382 درآمدهای مالیاتی 3/28 درصد افزایش، درآمد نفت 2/18 درصد افزایش، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 1/5 درصد کاهش، فروش شرکت‌های دولتی 2/22 درصد افزایش و استقراض 20 درصد افزایش یافته است. این مقایسه نشان می‌دهد که بودجه پیشنهادی دولت برای سال 1383 بیش از سال 1382 به منابع حاصل از فروش ثروت ملی و دارایی‌های بین نسلی و نیز ایجاد تعهد مالی بر ذمه دولت وابسته شده است. به عنوان مثال فروش اوراق مشارکت در سال 1383 نسبت به سال 1382 معادل 57 درصد رشد یافته است و این به معنای استقراض بیش‌تر دولت از مردم است.
ب) مصارف دولت
دولت در سال 1383 مبلغی در حدود 509 هزار میلیارد ریال در اقتصاد خرج خواهد کرد. که رشدی معادل 2/11 درصد نسبت به سال 1382 خواهد داشت. به طور کلی این هزینه در سه دسته کلی قرار می‌گیرند: مخارج هزینه‌ای (جاری)، مخارج طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمرانی و بازپرداخت بدهیها و تعهدات دولت.
مخارج هزینه‌ای (جاری) که ظرفیت‌های موجود در جامعه را حفظ و نگهداری می‌کنند و موجبات اعمال حاکمیت دولت را فراهم می‌کنند، اقلام زیر را دربرمی‌گیرند: جبران خدمات کارکنان، استفاده از کالاها و خدمات، هزینه‌های اموال و دارایی‌ها، یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض و کمک‌های اجتماعی. مخارج هزینه‌ای (جاری) در سال 1383 حدود 316.886 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به سال 1382 به میزان 9/10درصد رشد نشان می‌دهد.[1] سهم مخارج جاری از کل مخارج دولت 2/62 درصد است.
مخارج طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) که در ایجاد و احداث ظرفیت‌های جدید یا توسعه ظرفیت‌های موجود یا تثبیت یا افزایش عمر ظرفیت‌ها صرف میشود (در واقع همان مخارج سرمایه‌گذاری دولت هستند) عبارتند از: ساختمان‌ها و سایر مستحدثات، ماشین‌آلات و تجهیزات، موجودی انبار، زمین و دارایی‌های تولید نشده. مخارج طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) در سال 1383، 1382، 950 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به سال 1382 به میزان 6/11 درصد رشد نشان می‌دهد. سهم مخارج عمرانی از کل مخارج دولت 7/18 درصد است.
سومین بخش از مخارج دولت مربوط به بازپرداخت دیون (بدهیها و تعهدات) دولت است و شامل اقلام خرید سهام شرکت‌های دولتی، بازپرداخت اصل اوراق مشارکت، پرداخت تعهدات جاری و عمرانی پرداخت نشده سال‌های قبل، بازپرداخت اصل تسهیلات سیستم بانکی و بازپرداخت اصل تسهیلات خارجی میشود. در سال 1383 پیش‌بینی شده مبلغ 40.187 میلیارد ریال صرف بازپرداخت دیون دولت شود که این رقم نسبت به سال 1382 رشدی معادل 13 درصد را نشان می‌دهد. با این حساب بازپرداخت دیون دولت از کل مخارج دولت 9/7 درصد میشود.
لازم به ذکر است که بخشی از مخارج دولت مربوط به هزینه از محل درآمدهای اختصاصی[2] است که می‌تواند هم به شکل مخارج جاری و هم به صورت مخارج عمرانی صرف شود. در سال 1382 هزینه از محل درآمدهای اختصاصی به میزان 56977 میلیارد برآورد شده است که نسبت به سال 1383 حدود 8/40 درصد رشد نشان می‌دهد. سهم هزینه‌های اختصاصی از کل مخارج دولت 2/11 درصد است.
در بودجه دولت مخارج (اعم از جاری، عمرانی و اختصاصی) برحسب محل مصرف آن نیز گزارش میشود. در این طبقه‌بندی مخارج دولت در قالب چهار امور شامل امور عمومی، دفاعی، اجتماعی و اقتصادی آرایش می‌یابد. هر یک از این امور نیز به فصولی تقسیم می‌شوند که خود این فصول نیز حاوی چندین برنامه است. این نوع از طبقه‌بندی امکان بررسی جهت‌گیری‌های دولت در سال آینده را فراهم می‌کند و از این طریق میتوان اولویت‌ها و اهداف دولت را شناسایی کرد.
در لایحه بودجه سال 1383 دولت پیش‌بینی کرده است که 24 هزار میلیارد ریال صرف امور عمومی، 28 هزار میلیارد ریال صرف امور دفاع ملی، 121 هزار میلیارد ریال صرف امور اجتماعی و 44 هزار میلیارد ریال صرف امور اقتصادی می‌کند. این ارقام نسبت به سال 1382 به ترتیب 6/4، 6/3، 6/15 و 4/2 درصد رشد نشان می‌دهند. مقایسه سهم هر یک از امور به کل مصارف دولت حاکی از توجه دولت به امور اجتماعی است، زیرا بیش از 29 درصد از کل مصارفش را به این امور اختصاص داده است.
مهم‌ترین برنامه دولت در سال 1383 مربوط به آموزش عمومی است که حدود 9 درصد از مصارفش را صرف آن می‌کند. بعد از آن تأمین اجتماعی و بهزیستی با 7 درصد، بهداشت و راه و ترابری (حمل و نقل) با 3 درصد بیش‌ترین سهم از مصارف دولت را تشکیل می‌دهند. این نسبت‌ها در سال 1382 نیز حدوداً به همین میزان بوده است.
البته بخشی از مخارج دولت در قالب هیچ یک از این امور قرار نمی‌گیرد. این اعتبارات به‌صورت جداگانه تحت عنوان اعتبارات متفرقه ثبت میشود. این اعتبارات در مقایسه با امور چهارگانه قابل برنامه‌ریزی نیستند. در سال 1383 سهم ردیف‌های متفرقه در کل هزینه‌های دولت حدود 47 درصد بوده است. یعنی 47 درصد از هزینه‌های دولت در قالب امور، فصل و برنامه تنظیم نشده است. ردیف‌های متفرقه در سال 1383 نسبت به سال 1382 حدود 6/10 درصد رشد یافته است که بعد از امور اجتماعی بیش‌ترین رشد را در میان مصارف دولت داشته است. جدول 2 برخی از اطلاعات مصارف دولت را نشان می‌دهد.
با توجه به این که دولت مخارج خود را از طریق دستگاه‌های اجرایی صرف امور و برنامه‌های موردنظر می‌کند، لذا یکی دیگر از طبقه‌بندی‌های بودجه دولت طبقه‌بندی براساس دستگاه‌های اجرایی است. در این تقسیم‌بندی مشخص میشود که هر دستگاه اجرایی در سال به چه میزان از هزینه‌های دولت را خرج خواهد کرد. به عنوان مثال در سال 1383 وزارت آموزش و پرورش بیش از 40 هزار میلیارد ریال، وزارت کار و امور اجتماعی بیش از 38 هزار میلیارد ریال و نیروی انتظامی بیش از 8 هزار میلیارد ریال از مصارف دولت را خرج می‌کنند.
استان‌ها پول خود را از چه محلی تأمین می‌کنند و صرف چه اموری می‌کنند؟
هر ساله، دریافت‌ها و پرداخت‌های استان‌ها در قالب بودجه استانی به عنوان پیوست سند بودجه ارائه میشود. البته نحوه توزیع اعتبارات هزینه ای (جاری) و طرح‌های تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) استان‌ها توسط شورای برنامه‌ریزی استان تعیین میشود و به همین جهت ریز اطلاعات این هزینه‌ها در پیوست بودجه ثبت نمی‌شود. دریافت‌های استان‌ها از دو محل منابع استانی و منابع ملی تأمین میشود. پرداخت‌های استان‌ها نیز شامل دو بخش هزینه‌های جاری و عمرانی است. لازم به ذکر است که منابع و مصارف بودجه استانی بخشی از بودجه عمومی دولت است، یعنی ارقام دریافت‌ها و پرداخت‌های استان‌ها به جمع منابع و مصارف دولت اضافه نمی‌شود بلکه ارقام بودجه عمومی دولت شامل این ارقام نیز میشود. از اطلاعات مندرج در بودجه استانی میتوان سهم درآمد های ملی از دریافت‌های استان‌ها و سهم مخارج سرمایه گذاری از کل مخارج استان‌ها را به تفکیک استان‌ها استخراج کرد. همچنین میتوان استان‌ها را از نظر مخارج سرمایه‌گذاری و سهم آن‌ها از درآمدهای ملی مقایسه کرد.