مقدمه
امروزه مالیات به عنوان یکی از ابزارهای مهم سیاست اقتصادی محسوب گردیده و نقش آن در اقتصاد ملی و کلان به عنوان عامل بسیار تعیین کننده از جایگاه ویژه ای برخوردار است. جایگاه مالیات در اقتصاد ایران از نظر قانون برنامه پنج ساله چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی از اهمیت بالایی برخوردار گردیده به طوری که پیش بینی گردیده تا پایان برنامه مذکور بودجه جاری کشور بدون اتکا به درآمدهای نفتی و از محل درآمدهای مالیاتی تأمین شود.
در ابتدای بحث لازم است چارت سازمانی اداره کل امور مالیاتی ( شکل 1) جهت روشن شدن بحث های آتی ارائه گردد. حیطه بررسی مدیریت در این تحقیق ادارات امور مالیاتی هستند که تشکیل شده از : رئیس اداره امور مالیاتی (ممیز کل ) رئیس گروه مالیاتی ( سرممیز ) کارشناسان ارشد مالیاتی ( ممیز ) و کارشناسان مالیاتی ( کمک ممیز ) می باشد. در واقع نحوه عملکرد رئیسان ادارت امور مالیاتی مورد بررسی قرار گرفته است .
شاخص های نظارت: اصلاح ساختار اقتصاد و خصوصی سازی
1 بررسی تجارب کشورها در اصلاح ساختار اقتصاد
دخالت دولت‌ها در اقتصاد از دهه 1950 بطور گسترده‌ای ساختار اقتصاد اکثر کشورها را دچار تغییر ماهوی کرد. این روند رو به گسترش با وجود دوره اولیه موفقیت، در اواخر دهه 70 و طی دهه 1980، عدم کارایی خود را در اداره اقتصاد نشان داد و دولت‌ها را نه تنها در اجرا و بهره‌برداری از امور زیربنایی، بلکه در اداره صنایع کارخانه‌ای نیز با مشکل مواجه کرد. مهمترین عوامل این عدم کارایی عبارت بودند از:
1) وجود انحصار دولتی در انجام امور زیربنایی
2) وابستگی مالی مدیریتی امور زیربنایی به دلیل حساسیت‌های سیاسی اجتماعی
3) تعدد در اهداف
4) جبران عدم کارایی آنها از طریق بودجه دولت
با توجه به کارایی ضعیف اقتصاد دولتی، کشورها به تدریج یا با شدت (کم یا زیاد) خصوصی‌سازی را مبنایی برای اصلاح ساختار اقتصاد قرار دادند. برنامه خصوصی‌سازی در این کشورها دارای طیف گسترده‌ای است و علاوه بر صنایع کوچک و خدمات غیرضرور، صنایع بزرگ و عام‌المنفعه و بسیاری از امور زیربنایی را نیز در برمی‌گیرد. در اینجا لازم است توجه شود که بر اساس بحث‌های نظری، «انتقال مالکیت» و «افزایش رقابت» دو شرط لازم و کافی جهت دستیابی به اساسی‌ترین هدف خصوصی سازی یعنی افزایش کارایی است. در واقع، انتقال مالکیت به بخش خصوصی باعث افزایش میزان رقابت در اقتصاد نیز می‌شود و برنامه‌ریزان اقتصادی جامعه را به هدف مورد نظر نزدیک می‌کند.مهمترین محورهایی را که بر اساس بررسی تجارب کشورهای مختلف در زمینه اصلاح ساختار اقتصاد و خصوصی‌سازی، می‌توان برای طراحی شاخص ترکیبی اصلاح ساختار اقتصاد استخراج کرد، به شرح زیر است:
• سرعت خصوصی‌سازی و اصلاح ساختار
• بسترسازی مالی، حقوقی و نهادی برای اصلاح ساختار
• برنامه‌های حمایتی و نظارتی دولت
• کارآفرینی شرکت‌های خریدار واحدهای دولتی
• شیوه‌های فروش
• میزان هزینههای دولت برای حمایت از اصلاح ساختار و خصوصی‌سازی
• ویژگی شرکت‌های واگذار شده
• ترکیب شرکت‌کنندگان و خریداران فرایند خصوصی‌سازی
• شیوه‌های واگذاری
• کسری بودجه دولت
• ترازپرداخت‌ها
• رشد نقدینگی
• سهم بخش دولتی در GDP
2 شاخص‌های اصلاح ساختار در نهادها و سازمان‌های بین‌المللی
یکی از مهمترین شاخص های مرتبط با اصلاح ساختار، شاخص آزادی اقتصادی است که توسط موسسه هریتیج آمریکا، هر سال برای کشورهای مختلف محاسبه و ارائه می‌شود. منظور از آزادی اقتصادی، عدم وجود اجبار و الزام‌های دولتی و یا عدم وجود محدودیت سخت دولتی بیش از حد نیاز بر تولید، توزیع و یا مصرف کالا و خدمات است. در محاسبه این شاخص، از متغیرهای زیر استفاده می‌شود:
سیاستهای تجاری،
بار مالی دولت،
دخالت دولت در اقتصاد،
سیاستهای پولی،
جریان سرمایه و سرمایه‌گذاری خارجی،
بانکداری و بازارهای مالی،
دستمزدها و قیمت‌ها،
حق مالکیت،
مقررات،
فعالیتهای بازار غیررسمی
علاوه بر متغیرهای قابل سنجش یاد شده، متغیرهای نهادی نیز مورد استفاده قرار می‌گیرند:
فساد در سیستم قضایی، گمرکات و دیوان سالاری دولتی،
محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای،
قانون‌گرایی و قانونمندی،
مقررات محدودکننده دولتی بر تجارت،
محدودیت‌های اعمال‌شده بر بانک‌ها،
مقررات مربوط به بازار کار،
فعالیتهای بازار غیررسمی
شاخص رقابت‌پذیری اقتصادی توسط مجمع جهانی اقتصاد (WEF) که یک سازمان بین‌المللی غیردولتی است، ارائه می‌شود. این مجمع، دو شاخص رقابت‌پذیری رشد (GCI) و شاخص رقابت‌پذیری تجاری (BCI) را به کمک متغیرهای کمی و کیفی محاسبه می‌کند. در شاخص «رقابت‌پذیری رشد» از متغیرهای محیطی اقتصاد کلان، نهادهای عمومی و تکنولوژی استفاده می‌شود. رشد اقتصادی به همراه برخی مولفه‌های دیگر اقتصاد، می‌تواند بیانگر رفاه اقتصادی و سعادت یک کشور باشد. اطلاعات مورد استفاده به کمک داده‌های آماری و داده‌های پرسشنامه‌ای جمع‌آوری می‌شود.
شاخص نهادهای عمومی‌موثر از طریق بررسی شاخص «قوانین و قراردادها» و «فساد مالی» سنجیده می‌شود که عمدتا بر مبنای اطلاعات پرسشنامه‌ای وزن‌دهی می‌شوند. به همین ترتیب شاخص تکنولوژی به کمک دو شاخص فرعی «نوآوری و ابداعات» و «تکنولوژی و اطلاعات و ارتباطات» به کمک اطلاعات پرسشنامه‌ای وزن‌دهی و محاسبه می‌شود.
مرکز تجارت جهانی (ITC) با بهره‌گیری از داده‌های آماری سازمان ملل، از متغیرهایی نظیر «تنوع محصولات صادراتی» و «تنوع بازارها» برای شاخص‌سازی استفاده کرده است. برای سنجش این شاخص‌ها، از شاخص هرفیندال و یا عکس شاخص هرفیندال استفاده می‌شود که بیانگر میزان تمرکز و شدت انحصار است.بررسی تجربه شاخص‌سازی در مؤسسات بین‌المللی نشان می‌دهد سنجش اصلاح ساختار اقتصاد امری دشوار است و ناکافی بودن داده‌های مطمئن، نیاز به پرسشنامه را تقویت می‌کند. این موضوع نیز دقت و پذیرش عمومی در مورد شاخص محاسبه شده را زیر سوال می‌برد. البته باید گفت اگر چه ممکن است مقادیر عددی شاخص‌ها در روش‌های مختلف تورم داشته و کمتر و یا بیشتر از حد محاسبه شوند، اما در این میان سطوح مطلق شاخص‌ها اهمیت ندارند، بلکه روند شاخص کل مهم است.
3 طراحی شاخص نظارت بر سیاستهای کلی اصلاح ساختار اقتصاد برنامه سوم توسعه
برای تدوین شاخص‌های ارزیابی اصلاح ساختار اقتصاد لازم است ابتدا رویکرد اصلی سیاستهای کلی در این زمینه تعیین شود. بررسی سیاستهای کلی برنامه سوم توسعه نشان می‌دهد رویکرد اصلی و مهم در بخش اقتصاد برنامه سوم عبارت است از:
«تعامل با اقتصاد جهانی، نفع‌بری از جهانی‌سازی اقتصاد همگام با توزیع بهتر درآمد»
به منظور دستیابی به این رویکرد محورهای کلی برنامه که بطور مستقیم و غیرمستقیم با اصلاح ساختار اقتصاد و خصوصی‌سازی مرتبط است، به شرح زیر دسته‌بندی می‌شوند:
• رشد و توسعه در جهت «عدالت اجتماعی»،
• نظام جامع تامین اجتماعی،
• مهار تورم و حفظ قدرت خرید، ایجاد اشتغال، اصلاح سیاستهای پولی،
• اصلاح نظام و ساختار مالیاتی و برقراری عدالت مالیاتی،
• توسعه و عمران روستاها،
• اصلاح مقرراتی در جهت رفع انحصارها و عدم ترجیح بخش‌های دولتی در برخورداری از امتیازات و دسترسی به اطلاعات،
• واگذاری موسسات اقتصادی به بخش‌های تعاونی و خصوصی، حفظ امنیت سرمایه‌گذاری و ارج نهادن به سازندگی و کارآفرینی، و حفظ حرمت مالکیت خصوصی مشروع و قانونی،
• توسعه صادرات غیرنفتی، و کاهش اتکا به درآمدهای نفتی، استفاده‌های مطلوب از موقعیت و مزیت جغرافیایی کشور، بویژه در امر بازرگانی،
• جذب منابع خارجی بر اساس منافع ملی و اصول قانون اساسی،
• گسترش و عمق بخشیدن به روحیه تعاون و جلب مشارکت‌های عمومی و بهره‌مند ساختن دولت از همدلی و توانائی‌های عظیم مردم،
• اهتمام به نظم، قانون‌گرایی، روحیه کار و تلاش، خوداتکایی، قناعت و پرهیز از اسراف و تبذیر در سطح جامعه، بویژه در کارگزاران و مسئولان نظام و مبارزه با فساد،
• اصلاح نظام اداری،
• تقویت و کارآمد کردن نظام بازرسی و نظارت بر اصلاح قوانین و مقررات در جهت رفع تداخل میان وظایف نهادهای نظارتی و بازرسی،
• حمایت از ایجاد ارزش افزوده و سرمایه،گذاری و کارآفرینی از راه‌های قانونی و مشروع،
• برقراری امنیت سرمایه‌گذاری، ایجاد رفاه عمومی و رونق اقتصادی، نظارت، رسیدگی و قضاوت دقیق در مورد جرایم و مسائل اقتصادی،
• ایجاد شرایط لازم برای فعالیتهای اقتصادی و دسترسی به اطلاعات، مشارکت آزادانه اشخاص در فعالیتهای اقتصادی و برخورداری از امتیازات قانونی برای بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی، به صورت یکسان و عادلانه
با توجه به محورهای اقتصادی سیاستهای کلی برنامه سوم، می‌توان گفت یکی خواست‌های اصلی این برنامه، نهادینه‌کردن ساختارهای مورد نیاز، به‌کارگیری الزامات سیاستی و سازوکارهای ضروری برای تحقق یک رشد پایدار است و در این راستا، بازبینی مدیریت اقتصادکلان را اتخاذ کرده است. در چارچوب این بازبینی، اصلاح ساختار نظام اداری و مدیریتی کشور، ساماندهی شرکت‌های دولتی، واگذاری سهام و مدیریت شرکت‌های دولتی، تنظیم انحصارات و رقابتی‌کردن فعالیتهای اقتصادی، گسترش نظام تأمین اجتماعی و هدف‌مندی یارانه، اصلاح نظام مالیاتی و بودجه، اتخاذ سیاستهای پولی و ارزی مناسب و ساماندهی بازارهای مالی را مد نظر قرار داده است.
برای طراحی شاخص ترکیبی، ابتدا با توجه به تأثیرگذاری هر یک از متغیرهای شناسایی شده در تحقق سیاستهای کلی اصلاح ساختار اقتصاد، 12 متغیر به عنوان محرک اصلی (Driving Force) شناخته شد. سپس با اولویت‌بندی متغیرها و تعریف فیلترهای ریاضی برای ایجاد عدد شاخص در یک دامنه مشخص و استفاده از روش متوسط وزنی، شاخص ترکیبی محاسبه شده است. سازگاری اولویت متغیرها نیز با کمک روش انتخاب سلسله مراتبی (AHP) تأیید شده است.