برقراری عدالت اجتماعی مستلزم تحقق امنیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، افزایش امید به آینده در مردم و تأمین معاش و حفظ هویت آحاد جامعه است. به این منظور مطالعه وضعیت فقر و تدوین برنامه‌هایی به منظور کنترل کاهش آن از اهمیت بسیار برخوردار است.
در نظام‌های اقتصادی مختلف، الگوهایی برای مبارزه با فقر و کاهش آن پیش بینی شده است. الگوی سوسیالیستی، الگوی توسعه انسانی، الگوی کلاسیک و الگوی نئوکلاسیک، همه با سخن‌های متفاوتی به پدیده فقر و راه‌حل کنترل و کاهش آن پرداخته‌اند. در ایران تحت تأثیر این الگوها، برنامه‌های متفاوتی به منظور کاهش فقر و نابرابری مطرح شده و به اجرا گذارده شده است اما هیچ یک تاکنون موفقیت قابل‌توجهی نداشته‌اند. مقاله حاضر ضمن بررسی این تجارب و نقاط قوت و ضعف آن‌ها ملاحظاتی را در طراحی و اجرای برنامه های کاهش فقر مطرح می‌کند.
کلیدواژه‌ها: الگوی توسعه، ایران، برنامه چهارم توسعه، توسعه هزاره، فقر
تاریخ دریافت مقاله: 13/2/84 تاریخ پذیرش مقاله: 21/6/84
مقدمه
حضرت علی(ع) به پسرش محمد حنفیّه سفارش کرد: ای فرزند، من از فقر بر تو هراسناکم، از فقر به خدا پناه ببر، که همانا فقر، دین انسان را ناقص و عقل را سرگردان می‌کند و عامل دشمنی است. (نهج‌البلاغه، 1381: 705 حکمت 319)
تأمین نیازهای اصلی جمعیت کشور گامی مهم در جهت برقرار عدالت اجتماعی به شمار می‌رود. این نیازها به سه بخش عمده تقسیم می‌گردند:
الف) برقراری امنیت از لحاظ داخلی و خارجی در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی؛
ب) ایجاد آرامش خاطر در بین مردم و امید به آینده در آن‌ها؛
ج) تأمین معاش مادی کافی و پرورش و حفظ هویت فرهنگی مناسب کلیه آحاد جامعه.
به منظور دستیابی کشور به تأمین نیازهای اصلی فوق انجام دو دسته از اقدامات ضروری می‌نماید:
الف) از وقوع صدمات و خسارات عمده با مدیریت صحیح اقتصادی، اجتماعی و سیاسی پیشگیری‌های لازم صورت گیرد؛
ب) اثرات ناشی از صدمات و خسارات احتمالی آتی کاهش داده شود.
ضروری است مبارزه با فقر و محرومیت از سوی سیاست‌گذاران و طراحان استراتژی‌های توسعه کشور به عنوان یکی از محورهای اصلی و خاص برنامه‌ها مورد توجه قرار گیرد تا بدین ترتیب از رنج افراد محروم جامعه جلوگیری شود.
بررسی فقر از مسائل پیچیده و چند وجهی است و شناخت و درک این پدیده در مطالعات کلان و خرد از اهمیت خاصی برخوردار می‌باشد.
این مقاله با وقوف به اینکه سیاست‌ها و برنامه‌های کاهش فقر در ایران با چالش‌های جدی نظری و عملی مواجهند، سؤالات اساسی زیر را مورد بحث و بررسی قرار می‌دهد:
کاهش فقر با اتخاذ کدام الگوی توسعه با توجه به شرایط و مقتضیات کشور از کیفیت بالاتر وهزینه کمتر برخوردار است؟
چشم‌انداز چالش‌های فقر در ایران از دیدگاه اهداف توسعه هزاره چگونه است؟
برآورد حجم فقر و محرومیت کشور براساس مطالعات مختلف چگونه است؟ نرخ فقر در استان‌های مختلف کشور چه تفاوت‌هایی دارد؟
کاهش فقر در قوانین مختلف کشور به‌ویژه قانون برنامه چهارم توسعه چه جایگاهی دارد؟
بررسی‌های انجام شده به منظور اتخاذ استراتژی‌های کاهش فقر با چه چالش‌های عمده‌ای روبرو بوده‌اند؟
برای طراحی و اجرای برنامه‌های آینده چه پیشنهادهایی می‌توان ارئه کرد؟
1) مبانی نظری: کاهش فقر در الگوهای توسعه
توسعه، تحول نهادها و متناسب‌سازی آن‌هاست. بنابراین توسعه کاری علمی تخصصی است و برنامه‌ریزی توسعه کاری ویژه است. برخی معتقدند که مشکل توسعه ایران، مشکل تفکر و اندیشه است. در ارتباط با توسعه، مکاتب و الگوهای مختلفی وجود دارد. یکی فرآیند توسعه را مبتنی بر تأمین نیازهای اساسی مردم می‌داند (الگوهای نیازهای اساسی) و مطابق آن بر این باور است که برای توسعه، باید فرد متوسط جامعه را محور قرار داد و منابع جامعه را به طرف تأمین نیازهای او هدایت کرد، دیگری «جامعه» را هدف توسعه معرفی می‌کند و آن دیگری «انسان» را.
درک صحیح اندیشه‌های مربوط به هر یک از مکاتب و الگوها و شناخت رهیافت‌های توسعه برای ارائه طرح‌ها و ایده‌ها بسیار مهم است که اغلب یا انجام نشده یا به صورت پراکنده و در مورد بخشی از الگوها صورت گرفته است. موسسات تحقیقاتی و دانشگاه‌ها مطالعات منسجم بر روی هر یک از مکاتب و کارهای علمی گسترده و پرورش پژوهشگران را انجام نداده‌اند. شاید مشکل اساسی توسعه ایران را بتوان فقدان مکتب فکری توسعه‌ای بومی و نهادینه شدن آن دانست. فراهم آوردن مجال موقعیت با آرامش خاطر، مکتبی فکری به‌وجود می‌آورد که در چارچوب آن تحقیقات صورت بگیرد، فرضیه‌ها آزموده شوند، دانش‌پژوهانی پرورش یابند، اندیشه‌های کلان به اندیشه‌های خرد و سیاست‌های اجرایی تبدیل شوند و فقر نهایتاً کاهش یابد. (عظیمی، 121:1378).
1-1) الگوی کلاسیک
توسعه را در قالب رشد اقتصادی معنی می‌کنند. بنابراین به دنبال محرک‌های رشد اقتصادی در الگو هستند.
عامل اصلی در رشد اقتصادی را سرمایه‌گذاری می‌دانند.
برای سرمایه‌گذاری بسیج پس‌اندازها ضرورت دارد. پس‌انداز از طریق طبقات سرمایه‌داران (سود) تأمین می‌شود. بنابراین باید سیاست‌های دولت به سمتی برود که سود سرمایه‌دار به سمت کاهش نرود.
معتقدند که دولت کم‌ترین دخالت را باید در اقتصاد داشته باشد برای آن‌که سرمایه‌گذاران سرخورده نشوند و دست نامرئی کار خود را انجام می‌دهد. دولت در مواردی دخالت می‌کند که بخش خصوصی با مکانیزم بازار انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری در آن‌ها فراهم نمی‌کند، (آدام اسمیت، ریکاردو، مالتوس، مارشال، هارود و دومار)
بنابراین این الگو فقر را یک پدیده عارضی و موقتی تلقی می‌کند که با نشت فوائد و منافع رشد به پایین از بین خواهد رفت.
2-1) الگوی مبتنی برسوسیالیسم (مارکسیستی ونئومارکسیستی)
عمدتاً نقش بازار را منکر می‌شود؛ بنابراین بر برنامه‌ریزی متمرکز تکیه دارد و دستوری است.
در استراتژی توسعه به توسعه صنایع سنگین تاکید می‌کنند و بیشترین منابع را به این امر اختصاص می‌دهند.
بسیج منابع برای توسعه صنایع سنگین از طریق مازاد بخش کشاورزی تامین می‌شود (ماکس، انگلس، لنین).
نقش بازار را محدود می‌دانند و فقط در بعضی زمینه‌ها اجازه فعالیت به بخش خصوصی می‌دهند.
در نظریه‌های وابستگی، توسعه‌نیافتگی کشورها ریشه در وابسته بودن آن‌ها به نظام امپریالیسم خارجی دارد. (پل بارون، سوئیزی، فرانک و سمیرامین)
در نظریه‌های ساختارگرایی درآمد سرانه پایین را تنها ویژگی توسعه نیافتگی نمی‌دانند بلکه عوامل ساختاری شامل تولید، نهادهای اقتصادی و... را نیز موثر می‌دانند. (فورتادو، هیرشمن، رائول پربیش)
در این نظریه بخش سنتی درکنار بخش مدرن است، بخش مدرن به سرمایه خارجی نیاز دارد.
فقرزدایی نیازمند تغییرات ساختاری و به هم خوردن مناسبات قدرت به نفع فقرا و طبقات فرودست است.
3-1) الگوی سازمان‌های جهانی (بانک جهانی و سازمان ملل)
سازمان ملل در دهه 1960 و 1970 دستیابی به توسعه را به ترتیب، رسیدن به معادل 5و6 درصد رشد اقتصادی می‌دانست.
عدم تحقق توسعه در کشورهای در حال توسعه منجر به ارائه الگوی نیازهای اساسی از سوی بانک جهانی در دهه بعد از 1970 گردید.
بر اساس الگوی نیازهای اساسی تامین غذا، پوشاک، بهداشت و مسکن مطرح شد که تمام کشورها حداقل‌هایی را فراهم می‌کنند.
کاهش فقر نیازمند عزم جهانی (محلی، ملی، بین‌المللی) است که توسعه هزاره نمودی از این تلاش می‌باشد.
4-1) الگوی توسعه انسانی
محور این الگو این است که توسعه در خدمت انسان است.
توسعه را به عنوان بهبود کیفیت زندگی تمام مردم تعریف می‌کنند.
تامین معاش اقتصادی با دستیابی به رشد اقتصای را مورد تاکید قرار می‌دهند.
بر عزت و اتکاء به نفس در کل جامعه تأکید می‌شود (جامعه در مقابل کشورهای دیگر احساس خوداتکائی کند) و آن‌چه موجب استثمار فرد از سوی دیگران و حقارت خود فرد می‌شود از بین می‌رود.
دامنه آزادی انتخاب فرد افرایش می‌یابد.
کاهش فقر درآمدی و افزایش دسته‌جمعی و بهره‌مندی از خدمات اساسی از اولویت‌های برنامه‌های فقرزدایی محسوب می‌شوند.
5-1) الگوی نئوکلاسیکی
به جز سرمایه فیزیکی، به عامل سرمایه انسانی در رشد اقتصادی توجه دارند.
سرمایه انسانی را در آموزش و سلامت انسان‌ها جستجو می‌کنند.
به عنصر تحقیق و توسعه در رشد و توسعه اقتصادی بها می‌دهند و سعی می‌کنند در الگوهای رشد مدنظر قرار دهند.
راه‌حل‌های نئوکلاسیک‌ها برای کشورهای در حال توسعه آزادسازی و خصوصی‌سازی است.
نقش دولت را بیشتر در تامین شرایط مناسب برای سرمایه‌گذاری از نظر حقوقی جستجو می‌کنند.
این الگوها، برنامه‌های دولت محور را به تنهایی برای کاهش فقر ناکامی و ناکارآمد می‌دانند و از این‌رو به گسترش نقش بخش خصوصی و جامعه مدنی در سیاست‌های توسعه‌ای و اجتماعی و برنامه‌های کاهش فقر تاکید می‌کنند.
الگوهای توسعه هرگز نمی‌توانند به عنوان سامانه‌های از پیش طراحی شده برای کشورها، آن‌ها را در مسیر توسعه قرار دهند. به بیان دیگر هر کشوری بنا به شرایط داخلی خود و ملاحظات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی باید الگوی بومی مناسبی را برای خود طراحی نماید. با توجه به اینکه الگوهای توسعه مسیر تاریخی و تکاملی خود را بر پایه دانش و تجربه انسان در برخورداری از یک اقتصاد و جامعه سالم و پیشرفته طی کرده‌اند و با در نظر گرفتن این واقعیت که صاحبنظران توسعه اکنون در رهیافت‌های خودمحور توسعه را تعالی و بهره‌مندی هر چه بیشتر انسان از توسعه می‌دانند به نظر می‌رسد که الگوی توسعه انسانی پس از انطباق با شرایط و مقتضیات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران در بین اندیشمندان، صاحب‌منصبان سیاسی و اجتماعی از مقبولیت بیشتری برخوردار باشد چرا که باورها و ارزش‌های فرهنگی و دینی ایرانیان نیز با ساخت‌واره‌های این الگو انطباق بیشتری دارد.
اکنون ایجاد زیرساخت‌های توسعه اجتماعی و انسانی از اولویت‌های مهم دولت در دستیابی به اهداف خود می‌باشد. حل مسائل و مشکلات بخش‌های اجتماعی و اصلاح این بخش‌ها با استفاده از روش‌های علمی گام مهمی برای رسیدن به توسعه انسانی پایدار محسوب می‌شود که زمینه مناسبی را برای کاهش فقر فراهم می‌آورد. در دهه اخیر کیفیت زندگی انسان‌ها در سراسر جهان مورد توجه محافل و نهادهای بین‌المللی قرار گرفته و میثاق‌های بین‌المللی زیادی در این رابطه پدید آمده که یکی از مهم‌ترین آن‌ها اجماع کشورهای عضو سازمان ملل متحد در تحقق اهداف توسعه هزاره Millennum Development Goals است که عنوان بحث بعدی مقاله اخیر است.
2) کاهش فقر از دیدگاه اهداف توسعه هزاره (MDG: Millennum Development Goals)
توسعه هزاره از سوی رهبران 198 کشور در اجلاس سران سازمان ملل امضاء شد تا بدین وسیله تعهد و خواست ملت‌هایشان و نیز جامعه بین‌المللی را نسبت به دستیابی به اهداف توسعه هزاره تا سال 1394 (2015 میلادی) قویاً مورد تاکید قرار دهند. جمهوری اسلامی ایران «اعلامیه هزاره» را امضاء کرده است. اهداف توسعه هزاره در مورد یک سلسله از اهداف زمان‌بندی شده و قابل اندازه‌گیری شامل مبارزه با فقر و گرسنگی، بیماری‌ها، بی‌سوادی، تخریب محیط‌زیست و نابرابری جنسیتی ونیز ایجاد یک مشارکت جهانی برای توسعه می‌باشند. خلاصه‌ای از وضعیت اهداف توسعه هزاره شامل آرمان‌ها، اهداف و وضعیت نظارت و ارزیابی ایران در جداول شماره 1 و 2 آمده است. (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور،1384)